奶業(yè)是落實(shí)大食物觀、保障國(guó)民營(yíng)養(yǎng)健康的重要民生產(chǎn)業(yè)。綜合考慮國(guó)家戰(zhàn)略要求與產(chǎn)業(yè)本真屬性和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，奶業(yè)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)具有效率、安全、綠色、共享、競(jìng)爭(zhēng)、韌性六方面特征。然而，當(dāng)前中國(guó)奶業(yè)面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，影響高質(zhì)量發(fā)展的結(jié)構(gòu)性、制度性問(wèn)題凸顯：資本化超大規(guī)模養(yǎng)殖模式制約資源產(chǎn)出效率、種養(yǎng)分離與減排激勵(lì)不足挑戰(zhàn)綠色低碳發(fā)展、產(chǎn)業(yè)因產(chǎn)品高端化與產(chǎn)業(yè)鏈利益分配失衡偏離民生屬性、系統(tǒng)韌性的內(nèi)在基礎(chǔ)與外在保障都趨于弱化、壟斷格局和壟斷權(quán)力缺乏規(guī)制阻礙有效競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)政策缺乏一致性和精準(zhǔn)性。為實(shí)現(xiàn)奶業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，要將保障社會(huì)牧場(chǎng)生存置于核心位置，提高政策精準(zhǔn)性和效能；要以放寬加工準(zhǔn)入和加工主體多元化為突破口打破壟斷局面，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)格局；要以適度規(guī)模家庭養(yǎng)殖為著力點(diǎn)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)民生屬性和提升資源效率；要以乳企自有（控股）牧場(chǎng)為重點(diǎn)強(qiáng)化產(chǎn)能調(diào)控能力，提升產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)韌性。
文章來(lái)源：
《經(jīng)濟(jì)縱橫》2026年第4期，原文標(biāo)題《大食物觀背景下奶業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵、問(wèn)題與應(yīng)對(duì)》。推文中個(gè)別地方有刪減調(diào)整。
奶業(yè)是保障城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)和營(yíng)養(yǎng)健康的重要產(chǎn)業(yè)，加快奶業(yè)發(fā)展是落實(shí)大食物觀、構(gòu)建多元化食物供給體系的重要任務(wù)。奶牛養(yǎng)殖帶動(dòng)作用明顯，1頭?？梢詭?dòng)2畝地種植青貯玉米，30-50頭牛可以帶動(dòng)1個(gè)勞動(dòng)力就業(yè)，因此奶業(yè)在帶動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)和增收方面也有重要作用。中國(guó)奶業(yè)經(jīng)過(guò)20多年的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)裝備等的歷史性跨越，但當(dāng)前也面臨前所未有的價(jià)格下行困難局面，以及利益分配不平衡、社會(huì)牧場(chǎng)生存空間不斷縮小等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，表明中國(guó)奶業(yè)已到了調(diào)整發(fā)展方向、發(fā)展模式，探索更高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。
一、中國(guó)奶業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效與當(dāng)前形勢(shì)
1、奶業(yè)發(fā)展成效
隨著城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變及對(duì)乳制品消費(fèi)需求的增長(zhǎng)，中國(guó)奶業(yè)發(fā)展取得巨大進(jìn)步。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局與中國(guó)海關(guān)數(shù)據(jù)，2000—2025年，中國(guó)牛奶原料奶總產(chǎn)量從827.4萬(wàn)噸增至4091.0萬(wàn)噸，增幅達(dá)394.4%，年均增長(zhǎng)6.6%；不考慮庫(kù)存變動(dòng)的表觀消費(fèi)量從1076.1萬(wàn)噸增長(zhǎng)到5945.1萬(wàn)噸，人均奶類消費(fèi)量從8.5公斤增至42.3公斤，年均提高6.6%。在此過(guò)程中，特別是自2008年三聚氰胺事件以來(lái)，奶業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化水平、原料奶質(zhì)量都有很大提高。根據(jù)《中國(guó)奶業(yè)統(tǒng)計(jì)摘要》數(shù)據(jù)，2000—2024年，成母牛年單產(chǎn)從2.6噸提高到9.9噸，年均提高5.7%。2008—2024年，存欄100頭及以上規(guī)模養(yǎng)殖占比從19.5%增長(zhǎng)到78.0%，提高了58.5個(gè)百分點(diǎn)。2008—2022年，國(guó)家DHI參測(cè)奶牛測(cè)定日平均體細(xì)胞數(shù)從61.0萬(wàn)個(gè)/毫升降至22.6萬(wàn)個(gè)/毫升，下降了63.0%；平均乳脂肪率從3.64%提高至3.97%，提高了9.1%；平均乳蛋白率從3.28%提高至3.35%，提高了2.1%。根據(jù)國(guó)家奶牛產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系輻射牧場(chǎng)（簡(jiǎn)稱“奶牛體系輻射牧場(chǎng)”）數(shù)據(jù)，2010—2024年輻射牧場(chǎng)原料奶年均菌落數(shù)從28.3萬(wàn)個(gè)/毫升降至2.8萬(wàn)個(gè)/毫升，下降了90.1%。
在快速發(fā)展的過(guò)程中，奶業(yè)供需增長(zhǎng)速度及相互之間的關(guān)系呈現(xiàn)出階段性特征。從奶類產(chǎn)量和總需求各自滯后5年的年均復(fù)合增長(zhǎng)率之間的比較看（見(jiàn)圖1），兩方面增速的關(guān)系主要經(jīng)歷了幾次變化：第一，2002年之前產(chǎn)出、需求都快速增長(zhǎng)，但由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)出增速低于需求增速。1992—2001年奶類產(chǎn)量年均復(fù)合增長(zhǎng)率比總需求年均復(fù)合增長(zhǎng)率低0.8個(gè)百分點(diǎn)。第二，2002—2008年產(chǎn)出增速超越需求增速，這個(gè)階段產(chǎn)量年均復(fù)合增長(zhǎng)率比總需求年均復(fù)合增長(zhǎng)率高1.0個(gè)百分點(diǎn)。第三，2009—2021年消費(fèi)者對(duì)國(guó)產(chǎn)乳制品質(zhì)量安全的信心因三聚氰胺事件受到?jīng)_擊，供需增速再次逆轉(zhuǎn)，需求增速大幅領(lǐng)先產(chǎn)出增速，這個(gè)階段產(chǎn)量年均復(fù)合增長(zhǎng)率比總需求年均復(fù)合增長(zhǎng)率低了2.8個(gè)百分點(diǎn)。第四，2022年以來(lái)由于消費(fèi)者信心的恢復(fù)、資本的快速進(jìn)入等原因，原料奶產(chǎn)量保持較快增長(zhǎng)速度，而乳制品需求由于增長(zhǎng)乏力趨于下降，供需增速又一次翻轉(zhuǎn)。2022—2025年奶類產(chǎn)量年均復(fù)合增長(zhǎng)率比總需求年均復(fù)合增長(zhǎng)率高出1.9個(gè)百分點(diǎn)。
數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、中國(guó)海關(guān)
圖1 原料奶產(chǎn)量與奶類總需求增長(zhǎng)速度比較
2、奶業(yè)產(chǎn)業(yè)當(dāng)前形勢(shì)
自2022年以來(lái)，隨著奶業(yè)生產(chǎn)與需求關(guān)系的變化，國(guó)內(nèi)原料奶價(jià)格持續(xù)下降，奶牛養(yǎng)殖大范圍虧損，產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入嚴(yán)峻困難。
第一，奶業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨嚴(yán)峻困難。具體體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是原料奶價(jià)格經(jīng)歷了歷史最長(zhǎng)的下行變化。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部監(jiān)測(cè)的主產(chǎn)省份原料奶收購(gòu)價(jià)格看，原料奶月度均價(jià)自2022年初以來(lái)持續(xù)下降，下行變化累計(jì)持續(xù)40多個(gè)月。二是原料奶價(jià)格處于歷史最低水平。按照名義價(jià)格，2025年12月的原料奶均價(jià)為3.02元/公斤，與2010年10月的價(jià)格基本持平。但是，按照用食品類居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（以2025年10月為100）計(jì)算原料奶不變價(jià)格，2025年10月價(jià)格為3.04元/公斤，2022年以來(lái)的最低價(jià)格為3.01元/公斤，而2022年之前的最低價(jià)格為3.53元/公斤，2022年以來(lái)的最低價(jià)格比之前的最低價(jià)格低了14.7%。三是奶牛養(yǎng)殖面臨較大范圍虧損。根據(jù)奶牛體系輻射牧場(chǎng)數(shù)據(jù)，2023—2025年連續(xù)三年輻射牧場(chǎng)虧損面在60%左右。在此情況下，全國(guó)大量奶牛養(yǎng)殖場(chǎng)退出養(yǎng)殖。根據(jù)對(duì)河北、河南、黑龍江等地80多個(gè)退養(yǎng)牧場(chǎng)的問(wèn)卷調(diào)查，其中75%在退養(yǎng)時(shí)資不抵債，賣牛償債后頭均仍剩余超過(guò)1萬(wàn)元的債務(wù)。需要指出的是，2023—2025年輻射牧場(chǎng)的虧損比例沒(méi)有出現(xiàn)很大上升，這有兩個(gè)方面原因：一方面，奶牛體系輻射牧場(chǎng)相對(duì)于所有牧場(chǎng)平均水平來(lái)說(shuō)是處于優(yōu)勢(shì)地位的牧場(chǎng)，在銷售、價(jià)格等方面有一定優(yōu)勢(shì)，奶牛體系輻射牧場(chǎng)的虧損比例也相對(duì)更低；另一方面，也是更重要的，很大一部分最困難的牧場(chǎng)已經(jīng)在退出，導(dǎo)致存活下來(lái)的牧場(chǎng)的虧損比例不會(huì)大幅上升。
第二，社會(huì)牧場(chǎng)在此輪下行階段經(jīng)營(yíng)更加困難。當(dāng)前，奶牛養(yǎng)殖場(chǎng)戶按產(chǎn)權(quán)是否屬于乳品加工企業(yè)（簡(jiǎn)稱乳企）可以分為乳企自有（控股）牧場(chǎng)和社會(huì)牧場(chǎng)。自2022年奶業(yè)開(kāi)始面臨奶源過(guò)剩以來(lái)，乳企對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)戶交售原料奶的數(shù)量實(shí)施限制，對(duì)限量之外的原料奶拒收或支付更低的價(jià)格，而社會(huì)牧場(chǎng)面臨更突出的限量限價(jià)。根據(jù)奶牛體系輻射牧場(chǎng)數(shù)據(jù)，2023年上半年，乳企自有（控股）牧場(chǎng)中的9.5%被限量，社會(huì)牧場(chǎng)有42.1%被限量，比乳企自有（控股）牧場(chǎng)高32.6個(gè)百分點(diǎn)；2024年上半年，乳企自有（控股）牧場(chǎng)中的25.0%被限量，社會(huì)牧場(chǎng)有52.9%被限量，比乳企自有（控股）牧場(chǎng)高27.9個(gè)百分點(diǎn)。2024年上半年社會(huì)牧場(chǎng)獲得的平均奶價(jià)比乳企自有（控股）牧場(chǎng)低15.7%，社會(huì)牧場(chǎng)獲得的最低奶價(jià)比乳企自有（控股）牧場(chǎng)低33.8%。根據(jù)調(diào)研，截至2025年上半年仍有很多社會(huì)牧場(chǎng)被限量1/3以上。
第三，原料奶總產(chǎn)量逆勢(shì)增長(zhǎng)，養(yǎng)殖場(chǎng)產(chǎn)能增減并存。2022年以來(lái)，雖然原料奶價(jià)格持續(xù)下降，但是原料奶產(chǎn)量總體保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2023年牛奶總產(chǎn)量同比增長(zhǎng)6.7%，2024年總產(chǎn)量同比減少2.8%，2025年同比增長(zhǎng)0.3%。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部奶站監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2023-2025年三年生鮮乳交售量連續(xù)增長(zhǎng)。總產(chǎn)量增長(zhǎng)的背后是不同規(guī)模養(yǎng)殖主體的產(chǎn)量增減并存?？傮w來(lái)說(shuō)，大規(guī)模養(yǎng)殖主體的存欄和產(chǎn)量在增長(zhǎng)，中小規(guī)模養(yǎng)殖主體的存欄和產(chǎn)量在減少。將奶站按交奶養(yǎng)殖戶的平均規(guī)模分組，2022—2024年，牧場(chǎng)平均規(guī)模在2000頭以上的奶站的總存欄、總交售量分別增長(zhǎng)15.1%和25.2%，其中平均規(guī)模在10000頭以上的奶站的總存欄和總交售量分別增長(zhǎng)38.3%和44.4%，而平均規(guī)模2000頭以下的奶站的總存欄和總交售量分別減少了19.0%和16.4%。在此期間，平均規(guī)模在2000頭以上的奶站的總存欄在所有奶站總存欄中的占比從61.5%上升到69.4%，提高了7.9個(gè)百分點(diǎn)；總交售量的占比從66.2%上升到74.5%，提高了8.3個(gè)百分點(diǎn)。
注：截至2025年底，90%以上的奶站都只有1個(gè)牧場(chǎng)，奶站的平均規(guī)模可以當(dāng)做牧場(chǎng)的規(guī)模。
二、奶業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵
奶業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是對(duì)奶業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程、發(fā)展方式、發(fā)展結(jié)果的系統(tǒng)要求，既要遵循農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的共性要求，也要回應(yīng)奶業(yè)產(chǎn)業(yè)的本真屬性和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，高質(zhì)量發(fā)展具體體現(xiàn)在：將新發(fā)展理念和“雙碳”目標(biāo)內(nèi)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本遵循，依托高效生產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)安全產(chǎn)品供給的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)夯實(shí)奶類供給安全保障，以消費(fèi)者健康福祉和奶農(nóng)合理收益為落腳點(diǎn)彰顯產(chǎn)業(yè)民生屬性，以公平有序競(jìng)爭(zhēng)格局和敏捷高效調(diào)控機(jī)制為支撐筑牢產(chǎn)業(yè)韌性。綜合起來(lái)，奶業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵可以概括為“效率、安全、綠色、共享、競(jìng)爭(zhēng)、韌性”六個(gè)方面。
1、產(chǎn)出高效
一是資源產(chǎn)出效率高，通過(guò)對(duì)作物秸稈、農(nóng)產(chǎn)品加工副產(chǎn)物等本地化飼料資源的開(kāi)發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)本地資源的高效利用和最大產(chǎn)出。資源產(chǎn)出效率關(guān)系到奶業(yè)產(chǎn)業(yè)的資源消耗，在我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨有限資源與不斷增長(zhǎng)的食物需求這一基本矛盾的背景下，提高資源產(chǎn)出效率對(duì)于落實(shí)大食物觀、提高整體食物安全供給保障水平具有關(guān)鍵作用。而且，在國(guó)際市場(chǎng)供給不確定性因地緣沖突、貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)等因素而上升的背景下，提高國(guó)內(nèi)資源產(chǎn)出效率有利于降低對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依賴程度。二是勞動(dòng)產(chǎn)出效率高，通過(guò)品種改良、精細(xì)化管理、數(shù)智化技術(shù)應(yīng)用等確保勞動(dòng)生產(chǎn)率達(dá)到較高水平。勞動(dòng)產(chǎn)出效率既關(guān)系到中國(guó)奶業(yè)的成本競(jìng)爭(zhēng)力，也關(guān)系到奶牛養(yǎng)殖從業(yè)者的收入水平。在自然資源稟賦缺乏優(yōu)勢(shì)的情況下，只有資源產(chǎn)出效率與勞動(dòng)產(chǎn)出效率的共同提高才可能有效提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和供給安全保障水平。另外，產(chǎn)出效率的提升通常伴隨著發(fā)展模式的優(yōu)化與發(fā)展動(dòng)力的轉(zhuǎn)變，意味著產(chǎn)業(yè)發(fā)展從傳統(tǒng)要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的變化。
2、質(zhì)量安全
質(zhì)量安全是奶業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首要基礎(chǔ)。從消費(fèi)者角度看，乳制品已成為城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)的重要組成部分，其中的嬰幼兒配方奶粉更是嬰幼兒必需的“口糧”，因其特殊性乳制品質(zhì)量安全長(zhǎng)期受到廣泛關(guān)注。而且，消費(fèi)者對(duì)國(guó)產(chǎn)乳制品質(zhì)量安全的信心也是奶業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分。[14]2008年三聚氰胺事件之后的十年時(shí)間，國(guó)內(nèi)原料奶產(chǎn)量徘徊不前，乳制品進(jìn)口快速增長(zhǎng)、奶類自給率大幅下降，主要原因就是消費(fèi)者對(duì)國(guó)產(chǎn)乳制品質(zhì)量安全缺乏信心。從生產(chǎn)角度看，原料奶質(zhì)量對(duì)投入品質(zhì)量、奶牛養(yǎng)殖環(huán)境都高度敏感，原料奶高度易腐，對(duì)貯存、運(yùn)輸都有很高的要求，只有全產(chǎn)業(yè)鏈裝備水平、管理水平的全面提高才能充分保障奶業(yè)的質(zhì)量安全。
3、生態(tài)綠色
實(shí)現(xiàn)更加環(huán)境友好的綠色發(fā)展是奶業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)生的糞尿數(shù)量大且富含有機(jī)物質(zhì)，長(zhǎng)期以來(lái)是奶業(yè)面臨環(huán)保壓力的主要原因。奶牛腸道發(fā)酵與糞尿管理過(guò)程中的碳排放，也是溫室氣體排放的重要來(lái)源，在“雙碳”目標(biāo)下，奶業(yè)面臨低碳發(fā)展的迫切需求。因此，實(shí)現(xiàn)奶業(yè)綠色發(fā)展，一方面，是要通過(guò)加強(qiáng)糞尿管理和資源化利用，使奶牛養(yǎng)殖的糞尿成為好的有機(jī)肥料和生物能源來(lái)源，而不是成為農(nóng)業(yè)污染源；另一方面，通過(guò)低碳育種、營(yíng)養(yǎng)調(diào)控與糞尿管理等降低奶牛腸道發(fā)酵與糞尿管理過(guò)程中的碳排放。
4、利益共享
奶業(yè)是民生產(chǎn)業(yè)，利益共享是其民生屬性的具體體現(xiàn)。奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈涉及養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）、加工企業(yè)與消費(fèi)者等各類主體，由于加工企業(yè)與養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）間不對(duì)等的談判權(quán)力，以及長(zhǎng)期以來(lái)偏高的乳制品價(jià)格，中國(guó)奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上利益共享的重點(diǎn)是消費(fèi)者權(quán)益福祉與養(yǎng)殖場(chǎng)戶合理收益的保障問(wèn)題。一方面，通過(guò)質(zhì)優(yōu)價(jià)廉乳制品的供給保障城鄉(xiāng)居民的乳制品消費(fèi)需求得到充分滿足，更好發(fā)揮奶業(yè)增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民營(yíng)養(yǎng)健康的作用；另一方面，通過(guò)對(duì)奶業(yè)產(chǎn)業(yè)格局的優(yōu)化和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的建設(shè)，提高奶牛養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）在奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的分配地位，特別是保障適度規(guī)模家庭牧場(chǎng)的生存空間和合理分配地位。
5、公平競(jìng)爭(zhēng)
奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈存在廣泛的各類主體之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系，包括乳企與牧場(chǎng)之間、乳企自有（控股）牧場(chǎng)與社會(huì)牧場(chǎng)之間、乳企與乳企之間的競(jìng)爭(zhēng)合作。奶業(yè)由于原料奶的生產(chǎn)特征、產(chǎn)品特性及購(gòu)銷主體構(gòu)成等原因，天然容易面臨壟斷與“敲竹杠”問(wèn)題，導(dǎo)致不對(duì)等、不公平的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在生產(chǎn)上，奶牛產(chǎn)奶在短期具有剛性，無(wú)法根據(jù)市場(chǎng)供需關(guān)系的變化立即做出調(diào)整。在產(chǎn)品性質(zhì)上，原料奶對(duì)于保存條件有較高要求，且高度易腐，無(wú)法長(zhǎng)時(shí)間保存。在購(gòu)銷主體方面，通常是規(guī)模較小的養(yǎng)殖場(chǎng)戶與大規(guī)模的加工企業(yè)之間交易，談判權(quán)力不對(duì)等。奶業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展就需要通過(guò)優(yōu)化奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈主體構(gòu)成和組織結(jié)構(gòu)、規(guī)制龍頭企業(yè)壟斷行為，促進(jìn)各類主體間公平有序競(jìng)爭(zhēng)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建合作共贏的發(fā)展格局，這是奶業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)條件。
6、系統(tǒng)韌性
韌性是應(yīng)對(duì)不確定性沖擊、周期性波動(dòng)、產(chǎn)業(yè)內(nèi)不均衡發(fā)展導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的重要基礎(chǔ)，是維護(hù)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展和更好發(fā)揮食物供給保障功能、產(chǎn)業(yè)民生屬性的保障。系統(tǒng)韌性，一方面，取決于產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)調(diào)整能力，即產(chǎn)業(yè)內(nèi)各類主體根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)、供需關(guān)系及時(shí)、動(dòng)態(tài)調(diào)整生產(chǎn)行為的內(nèi)在能力。動(dòng)態(tài)調(diào)整能力可以確保產(chǎn)業(yè)供需關(guān)系動(dòng)態(tài)出清，這是系統(tǒng)韌性的內(nèi)在基礎(chǔ)。另一方面，取決于現(xiàn)代化的治理體系與調(diào)控機(jī)制，即政府、行業(yè)組織調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，利用儲(chǔ)備手段、逆周期獎(jiǎng)補(bǔ)政策等手段調(diào)控市場(chǎng)主體生產(chǎn)行為、促進(jìn)市場(chǎng)出清的機(jī)制和能力，通過(guò)治理體系弱化周期性波動(dòng)、防范結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)調(diào)控機(jī)制建設(shè)應(yīng)對(duì)不確定性沖擊，促進(jìn)市場(chǎng)主體更好響應(yīng)市場(chǎng)變化，抑制市場(chǎng)和產(chǎn)能大幅波動(dòng)?，F(xiàn)代化治理體系與調(diào)控機(jī)制是系統(tǒng)韌性的重要保障。
三、奶業(yè)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)業(yè)面臨的主要問(wèn)題
奶業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨的困難局面既有需求動(dòng)能下降的外在原因，但更多的是產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的制度性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，反映出奶業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量不高的深層次問(wèn)題。
1、資源產(chǎn)出效率受到發(fā)展模式制約
近年來(lái)，以萬(wàn)頭牧場(chǎng)為代表的超大規(guī)模養(yǎng)殖在我國(guó)奶牛養(yǎng)殖中的占比不斷上升。根據(jù)荷斯坦雜志的統(tǒng)計(jì)，2023年底我國(guó)存欄8000頭以上的牧場(chǎng)有165個(gè)，總存欄占全國(guó)荷斯坦牛奶存欄的30%以上。超大規(guī)模養(yǎng)殖模式在管理水平、技術(shù)水平、勞動(dòng)效率上有一定優(yōu)勢(shì)，但在本地化飼料資源利用上存在明顯劣勢(shì)。由于對(duì)飼料供給數(shù)量、質(zhì)量穩(wěn)定性等的高度要求，超大規(guī)模養(yǎng)殖幾乎只能使用以玉米、豆粕為主體的標(biāo)準(zhǔn)化大宗飼料，利用本地飼草料資源的可能性較小。根據(jù)奶牛體系輻射牧場(chǎng)數(shù)據(jù)，輻射牧場(chǎng)利用本地化飼料資源的比例隨著規(guī)模的上升而下降。
本地化飼料資源利用能力不足有兩個(gè)方面重要影響：一是制約大食物觀與保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給戰(zhàn)略的落實(shí)。大食物觀的一個(gè)重要方面是通過(guò)多途徑開(kāi)發(fā)食物供給來(lái)源、提高國(guó)內(nèi)資源產(chǎn)出水平來(lái)降低食物對(duì)外依賴程度，當(dāng)前的重點(diǎn)是提升飼料糧草的國(guó)內(nèi)供給保障水平，重要路徑就是促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用，特別是本地飼草料資源的開(kāi)發(fā)利用。二是制約產(chǎn)業(yè)節(jié)本增效與競(jìng)爭(zhēng)力提升。目前，飼料成本占到我國(guó)公斤奶成本的70%左右，飼料成本是我國(guó)與奶業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家之間公斤奶成本差距的主要來(lái)源。根據(jù)IFCN數(shù)據(jù)，中國(guó)公斤奶飼料成本是新西蘭、德國(guó)的近4倍，是美國(guó)的近2倍。降低奶業(yè)成本、縮小國(guó)內(nèi)外奶業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力差距的重點(diǎn)是降低飼料成本，其中的關(guān)鍵是開(kāi)發(fā)利用包括農(nóng)作物與農(nóng)產(chǎn)品加工的副產(chǎn)品在內(nèi)的本地飼料飼草資源。
2、綠色低碳發(fā)展面臨種養(yǎng)分離與激勵(lì)不足挑戰(zhàn)
奶牛養(yǎng)殖平均每頭牛每年產(chǎn)生糞尿量達(dá)16噸，其中干物質(zhì)約6.5噸、液體量約9.5噸。根據(jù)2017年第二次全國(guó)污染源普查數(shù)據(jù)，畜禽養(yǎng)殖污染物中的化學(xué)需氧量（COD）、氨氮（NH4+）、總氮（TN）和總磷（TP）排放量分別在農(nóng)業(yè)源總污染中占93.76%、51.30%、42.14%、56.46%。據(jù)測(cè)算，奶牛養(yǎng)殖氨氮排放量占畜禽養(yǎng)殖排放總量的14.50%。通過(guò)種養(yǎng)結(jié)合實(shí)現(xiàn)糞尿還田利用，而不是將其作為廢棄物去處理，是控制奶牛養(yǎng)殖環(huán)境影響的最經(jīng)濟(jì)、最普遍做法。以歐盟為例，牧場(chǎng)要將糞尿氮排放強(qiáng)度控制在歐盟《硝酸鹽指令》規(guī)定的170公斤/公頃之內(nèi)，就必須嚴(yán)格控制土地與奶牛的比例，否則就需要為超出氮平衡的糞尿支付高額的處理成本。2023年，歐盟27國(guó)專業(yè)奶牛養(yǎng)殖戶奶牛頭均配套土地（可用于糞尿還田的農(nóng)地和草地）達(dá)到1.3公頃，27國(guó)中最高的達(dá)到4.1公頃、最低的也有0.7公頃。但目前，我國(guó)奶牛養(yǎng)殖場(chǎng)普遍種養(yǎng)分離，特別是大規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)，糞尿都面臨處理難題，即使對(duì)糞污做干濕分離、厭氧發(fā)酵和沼氣發(fā)電等綜合處理與利用后，剩下的液體部分仍會(huì)面臨排放與處理難題。按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)水平，如果液體部分按照達(dá)標(biāo)排放要求進(jìn)行處理，每噸的處理成本高達(dá)100元以上。
在“雙碳”目標(biāo)下，碳減排也是奶牛養(yǎng)殖的重要導(dǎo)向。根據(jù)FAO數(shù)據(jù)，2000—2023年我國(guó)奶牛養(yǎng)殖碳排放量（折二氧化碳當(dāng)量）從1089萬(wàn)噸增長(zhǎng)到3622萬(wàn)噸，占畜牧業(yè)碳排放總量的比重從3.0%增長(zhǎng)到10.5%，占農(nóng)業(yè)碳排放總量（IPCCtier1）的比重從1.6%升至5.2%。從全生命周期角度看，厭氧發(fā)酵沼氣工程是奶牛養(yǎng)殖實(shí)現(xiàn)碳減排的有效途徑，在良好管理與作業(yè)的基礎(chǔ)上實(shí)施糞肥還田作業(yè)也能夠?qū)崿F(xiàn)碳排放[主要通過(guò)對(duì)化肥的替代、對(duì)土壤固碳能力的提升。]的凈減少，[16]這是奶牛養(yǎng)殖碳減排的主要途徑。如果是將經(jīng)過(guò)沼氣工程的沼液還田，或者經(jīng)過(guò)好氧堆肥后的固體糞便還田，凈減排效果會(huì)更好。但是，實(shí)施有利于碳減排的技術(shù)和糞便管理需要較高成本，但目前我國(guó)奶牛養(yǎng)殖場(chǎng)缺乏足夠的推動(dòng)碳減排的動(dòng)力和條件：一是缺乏針對(duì)奶牛養(yǎng)殖碳排放的嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制與監(jiān)管；二是缺乏碳減排的經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，養(yǎng)殖場(chǎng)不會(huì)因?yàn)樘紲p排獲得補(bǔ)償，也難以分享低碳產(chǎn)品的增值收益；三是種養(yǎng)分離導(dǎo)致糞肥還田困難。
3、利益共享與產(chǎn)業(yè)民生屬性仍有較大差距
對(duì)消費(fèi)者權(quán)益福祉與養(yǎng)殖場(chǎng)戶合理收益的保障是奶業(yè)產(chǎn)業(yè)利益共享的重點(diǎn)，但我國(guó)乳制品的高端化發(fā)展制約了消費(fèi)者權(quán)益保障，養(yǎng)殖加工收入分配不平衡與養(yǎng)殖環(huán)節(jié)不同牧場(chǎng)之間的不平衡導(dǎo)致養(yǎng)殖場(chǎng)（戶），特別是社會(huì)牧場(chǎng)，處于明顯弱勢(shì)地位，這些都表明奶業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與其民生屬性存在偏離。
從消費(fèi)角度看，我國(guó)乳制品價(jià)格明顯偏高，乳制品國(guó)內(nèi)外價(jià)格差距大幅高于原料奶成本差距。2015—2024年十年間，液態(tài)奶價(jià)格平均比美國(guó)高88.7%、比英國(guó)高168.5%。而同期，中國(guó)原料奶價(jià)格平均比美國(guó)高33.3%、比英國(guó)高38.2%。由于原料奶成本通常占液態(tài)奶生產(chǎn)總成本的80%~90%，所以生產(chǎn)成本并不是導(dǎo)致中國(guó)與美國(guó)、英國(guó)液態(tài)奶價(jià)格差距的主要原因。價(jià)格差距的主要原因是乳業(yè)企業(yè)為追求更高利潤(rùn)回報(bào)推動(dòng)乳制品供給結(jié)構(gòu)高端化?；谙M(fèi)者對(duì)食品質(zhì)量和安全的剛性需求特征，尤其是三聚氰胺事件之后國(guó)內(nèi)消費(fèi)者對(duì)乳制品質(zhì)量安全的疑慮，乳業(yè)企業(yè)通過(guò)宣傳向消費(fèi)者傳遞和強(qiáng)化關(guān)于乳制品品質(zhì)差異的認(rèn)識(shí)，再發(fā)展所謂的“高端產(chǎn)品”，以獲取更高的利潤(rùn)回報(bào)。乳業(yè)企業(yè)的高端化發(fā)展策略使乳制品在我國(guó)的消費(fèi)呈現(xiàn)禮品與營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)充品的特點(diǎn)，消費(fèi)需求的增長(zhǎng)受到很大抑制。
在養(yǎng)殖場(chǎng)戶收益方面，由于不對(duì)等的議價(jià)權(quán)力及有效利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的缺乏，我國(guó)奶業(yè)長(zhǎng)期面臨養(yǎng)殖與加工之間的收益不平衡問(wèn)題，奶牛養(yǎng)殖環(huán)節(jié)在奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的增值收益中的分配地位較低。乳制品終端售價(jià)與原料奶收購(gòu)價(jià)的比值反映了養(yǎng)殖環(huán)節(jié)在奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中的分配地位，比值越高意味著養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的分配地位越低。根據(jù)中國(guó)商務(wù)部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部監(jiān)測(cè)的液態(tài)奶價(jià)格和生鮮乳價(jià)格，2024年我國(guó)液態(tài)奶與原料奶價(jià)格之比的均值為3.7，與奶業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家相比明顯偏高，當(dāng)年美國(guó)、英國(guó)分別為2.3和1.8。根據(jù)測(cè)算，2018—2022年我國(guó)奶牛養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的凈利潤(rùn)平均占養(yǎng)殖加工環(huán)節(jié)總利潤(rùn)的25.7%，而同期荷蘭為32.3%、加拿大為33.4%；2023年以來(lái)，隨著原料奶價(jià)格下行，我國(guó)奶牛養(yǎng)殖環(huán)節(jié)利潤(rùn)占比也大幅下降，2023年僅為5.6%，2024年更是降至-1.6%。2023—2024年間，商務(wù)部監(jiān)測(cè)的液態(tài)奶價(jià)格和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)監(jiān)測(cè)的盒裝純牛奶價(jià)格都累計(jì)下降1.6%，而同期原料奶價(jià)格卻累計(jì)下降24.5%?？梢?jiàn)，在2022年以來(lái)的困難形勢(shì)下，終端消費(fèi)市場(chǎng)變動(dòng)的沖擊主要（甚至是過(guò)度）由養(yǎng)殖端承擔(dān)。雖然荷蘭、加拿大奶業(yè)市場(chǎng)也會(huì)面臨波動(dòng)，但奶農(nóng)收益都有較高的保障水平。2015年以來(lái)，各年荷蘭奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中牧場(chǎng)所獲利潤(rùn)占比最低為21.9%、加拿大最低為29.3%。我國(guó)奶牛養(yǎng)殖在整體分配地位低的同時(shí)，由于社會(huì)牧場(chǎng)面臨更突出的限量、限價(jià)等問(wèn)題，社會(huì)牧場(chǎng)在奶業(yè)產(chǎn)業(yè)中的分配地位也更低。加工、養(yǎng)殖之間的分配不平衡嚴(yán)重弱化了奶業(yè)作為奶牛養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）收入與生計(jì)來(lái)源的功能，乳企進(jìn)入和控制養(yǎng)殖端后導(dǎo)致的社會(huì)牧場(chǎng)與乳企自有（控股）牧場(chǎng)之間的分配不平衡又進(jìn)一步弱化了奶業(yè)的這方面功能。可以說(shuō)，奶牛養(yǎng)殖業(yè)幾乎從保障奶農(nóng)生計(jì)的產(chǎn)業(yè)退變?yōu)榇筚Y本的角力場(chǎng)所。
4、產(chǎn)業(yè)處于壟斷格局，壟斷權(quán)力缺乏規(guī)制
中國(guó)乳企長(zhǎng)期處于“兩超多強(qiáng)”的格局，原料奶購(gòu)銷是大量養(yǎng)殖場(chǎng)戶與少量乳企，而且主要是與個(gè)別龍頭乳企之間的交易，乳企具有壟斷地位和權(quán)力，這是奶業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨利益分配不平衡的基礎(chǔ)原因。在這種壟斷格局下，牧場(chǎng)缺乏平等議價(jià)和對(duì)話的能力，乳企與牧場(chǎng)之間的關(guān)系更多表現(xiàn)為乳企對(duì)牧場(chǎng)的控制而不是兩者間的競(jìng)爭(zhēng)性合作，利益上表現(xiàn)為乳企從牧場(chǎng)的汲取而不是兩者間的合理分享。相對(duì)于壟斷格局，更重要是乳企的壟斷權(quán)力缺乏制約。從原料奶購(gòu)銷看，壟斷權(quán)力缺乏制約的表現(xiàn)是購(gòu)銷關(guān)系的公平性得不到保障。購(gòu)銷合同內(nèi)容主要服從乳企利益需求，成為事實(shí)上的“單方合同”。購(gòu)銷合同中通常缺少應(yīng)該是合同要件的價(jià)格，養(yǎng)殖場(chǎng)戶只能在原料奶被收購(gòu)一段時(shí)間后才被告知價(jià)格。乳企可以根據(jù)需要隨時(shí)調(diào)整收購(gòu)量，差別定價(jià)的合同內(nèi)外收購(gòu)量完全由乳企決定并隨時(shí)變化。乳企還會(huì)根據(jù)需要簽訂補(bǔ)充協(xié)議，甚至不允許養(yǎng)殖場(chǎng)戶持有協(xié)議。乳企自有（控股）牧場(chǎng)的逆勢(shì)擴(kuò)張也是乳企壟斷權(quán)力的一種延伸。依托在原料奶購(gòu)銷中的壟斷地位，乳企可以充分保障自有（控股）牧場(chǎng)原料奶的收購(gòu)，對(duì)因自有（控股）牧場(chǎng)擴(kuò)張導(dǎo)致的“過(guò)?！鄙鐣?huì)奶源可以隨意限價(jià)、拒收，不但自有牧場(chǎng)不用承擔(dān)供需失衡的成本，企業(yè)還能通過(guò)壓低社會(huì)奶源價(jià)格獲得更大收益。
壟斷格局的形成有市場(chǎng)力量作用的必然原因，但行業(yè)進(jìn)入壁壘也是加劇壟斷的重要因素。我國(guó)對(duì)新建乳制品加工廠有很高的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，其中新建液態(tài)乳項(xiàng)目日處理生鮮乳能力（兩班）須達(dá)到500噸及以上，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)于“三聚氰胺”事件之后的特定環(huán)境，有利于當(dāng)時(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序和消費(fèi)者信心的盡快恢復(fù)。但是，自由進(jìn)入與退出是市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的必要條件，過(guò)高的進(jìn)入門檻客觀上抑制了乳制品加工環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)，提高了在位企業(yè)的壟斷地位。而且，我國(guó)新建乳制品加工廠現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)不僅規(guī)模門檻高，“與周圍已有乳制品加工企業(yè)距離北方地區(qū)在100公里以上、南方地區(qū)在60公里以上”的規(guī)定還直接導(dǎo)致了區(qū)域?qū)用娴呐潘詨艛鄼?quán)利。
乳企壟斷權(quán)力得不到有效規(guī)制有多重原因。首先，是制度缺失，對(duì)壟斷行為的監(jiān)督、懲罰不夠。強(qiáng)調(diào)減少對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的干預(yù)，卻忽視壟斷對(duì)市場(chǎng)有效性的危害。實(shí)際上，市場(chǎng)的有效性就是建立在遏制壟斷行為、保障充分競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上。其次，是產(chǎn)業(yè)體系不健全。一是奶農(nóng)組織發(fā)育滯后，沒(méi)有建立起有利于提升奶農(nóng)議價(jià)能力的集體談判制度。二是缺乏原料奶質(zhì)量第三方檢測(cè)制度。奶業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的原料奶質(zhì)量一般都是由第三方機(jī)構(gòu)檢測(cè)，檢測(cè)結(jié)果作為原料奶是否合格（可以接受）及原料奶定價(jià)的依據(jù)，保障了質(zhì)量檢測(cè)的統(tǒng)一、公平、透明。但是，目前我國(guó)還沒(méi)有建立第三方原料奶檢測(cè)制度，原料奶質(zhì)量與安全檢測(cè)由乳企開(kāi)展并成為其變相行使壟斷權(quán)力的大棒。再次，是為奶農(nóng)提供權(quán)利保護(hù)的服務(wù)不夠，特別是法律咨詢與援助服務(wù)。公平競(jìng)爭(zhēng)的最基本保障是法律公平。但是，目前養(yǎng)殖場(chǎng)戶與乳企在獲取法律支持與保護(hù)上也處于不公平地位。乳企有專業(yè)法律團(tuán)隊(duì)，奶農(nóng)根本不敢與乳企打官司，而奶農(nóng)一旦被乳企訴訟就必然破產(chǎn)。
5、系統(tǒng)韌性的內(nèi)在基礎(chǔ)與外在保障都趨于弱化
首先，2022年以來(lái)我國(guó)奶價(jià)持續(xù)下降與原料奶產(chǎn)出持續(xù)增長(zhǎng)并存的矛盾暴露出產(chǎn)業(yè)自身響應(yīng)市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整能力的弱化。究其原因，一是隨著資本化大規(guī)模養(yǎng)殖的發(fā)展，養(yǎng)殖企業(yè)的決策邏輯改變了產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能對(duì)價(jià)格信號(hào)的反應(yīng)。傳統(tǒng)家庭養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）通常會(huì)根據(jù)供需與價(jià)格變動(dòng)及時(shí)調(diào)整生產(chǎn)規(guī)模，不會(huì)出現(xiàn)價(jià)格變動(dòng)與產(chǎn)能變動(dòng)的長(zhǎng)時(shí)間偏離。但是，資本化大規(guī)模養(yǎng)殖主體除了要考慮產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售的盈虧外，還要考慮奶牛存欄調(diào)整帶來(lái)的賬面資產(chǎn)盈虧及其對(duì)企業(yè)在資本市場(chǎng)的影響，甚至資本市場(chǎng)替代產(chǎn)品市場(chǎng)成為影響決策的最主要因素。二是由于乳企與社會(huì)牧場(chǎng)在實(shí)現(xiàn)原料奶供需平衡上的利益不一致，乳企可以因原料奶低價(jià)獲得更多產(chǎn)業(yè)增值收益。原料奶適當(dāng)過(guò)剩也有利于乳企保持對(duì)社會(huì)牧場(chǎng)的高壓態(tài)勢(shì)，既能壓低社會(huì)奶源價(jià)格，也能更好地控制社會(huì)牧場(chǎng)。三是乳企發(fā)展大規(guī)模養(yǎng)殖的自有奶源有利于其穩(wěn)定奶源供給，更有利于在乳企間的競(jìng)爭(zhēng)中把握主動(dòng)權(quán)。因此，乳企沒(méi)有控制自有（控股）牧場(chǎng)產(chǎn)能增長(zhǎng)的動(dòng)力，甚至?xí)鎰?shì)擴(kuò)張，成為當(dāng)前影響奶業(yè)產(chǎn)業(yè)韌性的重要問(wèn)題和當(dāng)前產(chǎn)能調(diào)控難點(diǎn)。根據(jù)奶牛體系輻射牧場(chǎng)數(shù)據(jù)，2023年上半年社會(huì)牧場(chǎng)中有22.5%縮小養(yǎng)殖規(guī)模、有15.7%擴(kuò)大規(guī)模，而乳企自有（控股）牧場(chǎng)中沒(méi)有牧場(chǎng)縮小規(guī)模，有25.0%擴(kuò)大規(guī)模；2024年上半年，社會(huì)牧場(chǎng)中有42.7%縮小規(guī)模、13.3%擴(kuò)大規(guī)模，乳企自有（控股）牧場(chǎng)中有13.58%縮小規(guī)模、31.0%擴(kuò)大規(guī)模。
其次，政府主管部門與行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏有力的產(chǎn)能調(diào)控手段。調(diào)控產(chǎn)能的手段主要有三類，一是通過(guò)類似于以色列、加拿大、日本實(shí)施的配額或生產(chǎn)計(jì)劃直接限定養(yǎng)殖場(chǎng)的生產(chǎn)能力；二是通過(guò)補(bǔ)貼、信貸等手段直接干預(yù)養(yǎng)殖場(chǎng)的成本收益和投資；三是通過(guò)儲(chǔ)備等手段影響市場(chǎng)供需關(guān)系從而間接調(diào)控產(chǎn)能。當(dāng)前，中國(guó)缺乏針對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)生產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行調(diào)控的制度安排，無(wú)法通過(guò)配額直接調(diào)控產(chǎn)能；中國(guó)奶業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和投資方面的補(bǔ)貼較少，通過(guò)相關(guān)政策手段調(diào)控生產(chǎn)的能力也很弱；中國(guó)奶業(yè)也還沒(méi)有建立調(diào)節(jié)市場(chǎng)供需關(guān)系的儲(chǔ)備制度，因而也不具備間接調(diào)控產(chǎn)能的手段。
6、產(chǎn)業(yè)政策缺乏一致性、精準(zhǔn)性
中央強(qiáng)調(diào)“要增強(qiáng)宏觀政策取向一致性”“強(qiáng)化政策統(tǒng)籌，確保同向發(fā)力、形成合力”。但是，當(dāng)前我國(guó)奶業(yè)政策仍缺乏統(tǒng)籌與合力，最突出表現(xiàn)是，養(yǎng)殖業(yè)基礎(chǔ)性地位與家庭牧場(chǎng)主體地位沒(méi)有成為奶業(yè)政策建設(shè)的導(dǎo)向。國(guó)家關(guān)于奶業(yè)發(fā)展的系列重要政策文件都強(qiáng)調(diào)了家庭牧場(chǎng)發(fā)展和養(yǎng)殖加工之間的利益聯(lián)結(jié)問(wèn)題，但相關(guān)政策的支持力度和精準(zhǔn)性不夠。一方面，奶業(yè)支持、獎(jiǎng)補(bǔ)政策沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)家庭牧場(chǎng)的重點(diǎn)支持，支持力度和標(biāo)準(zhǔn)往往隨著規(guī)模增長(zhǎng)而累進(jìn)，因而更有利于大規(guī)模、超大規(guī)模牧場(chǎng)的發(fā)展。強(qiáng)調(diào)對(duì)大規(guī)模養(yǎng)殖支持的主要依據(jù)是其在技術(shù)水平、質(zhì)量安全方面的優(yōu)勢(shì)，但適度規(guī)模家庭養(yǎng)殖并不必然存在技術(shù)水平低、質(zhì)量不安全問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外奶牛養(yǎng)殖勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距、以家庭養(yǎng)殖為主體的奶業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力都是對(duì)這個(gè)問(wèn)題的最好證明。當(dāng)然，家庭養(yǎng)殖會(huì)面臨人力資本上的短板，這需要靠社會(huì)化服務(wù)建設(shè)來(lái)補(bǔ)足。單純強(qiáng)調(diào)技術(shù)水平和質(zhì)量安全的結(jié)果，是忽視保障適度規(guī)模家庭養(yǎng)殖實(shí)現(xiàn)更高技術(shù)水平和更高質(zhì)量安全的產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，這也是政策建設(shè)不足的表現(xiàn)。另一方面，奶業(yè)相關(guān)獎(jiǎng)補(bǔ)、支持政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行并未能服務(wù)于養(yǎng)殖加工之間利益關(guān)系的構(gòu)建，乳企獲取獎(jiǎng)補(bǔ)沒(méi)有以其承擔(dān)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)責(zé)任為條件。利益聯(lián)結(jié)機(jī)制本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)增值收益的再分配機(jī)制，無(wú)法靠產(chǎn)業(yè)中任何主體的善意自發(fā)實(shí)現(xiàn)。由于未能將保障奶農(nóng)利益作為乳企及其自有（控股）牧場(chǎng)獲取政策支持的前置條件，乳企在完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、保障奶農(nóng)利益方面既無(wú)內(nèi)在動(dòng)力，也無(wú)外在壓力，而社會(huì)牧場(chǎng)面對(duì)具有壟斷優(yōu)勢(shì)的乳企，在利益聯(lián)結(jié)機(jī)制建設(shè)上僅有良好意愿，沒(méi)有實(shí)際推動(dòng)能力。
困難形勢(shì)下的奶業(yè)紓困政策也面臨缺乏一致性、精準(zhǔn)性問(wèn)題，未有效支持社會(huì)牧場(chǎng)，甚至弱化社會(huì)牧場(chǎng)地位。首先，應(yīng)對(duì)供給相對(duì)過(guò)剩的紓困政策同時(shí)包含對(duì)新建規(guī)模牧場(chǎng)和進(jìn)口奶牛的補(bǔ)貼等，會(huì)推動(dòng)產(chǎn)能進(jìn)一步增長(zhǎng)的政策。當(dāng)前形勢(shì)下，社會(huì)牧場(chǎng)同時(shí)面臨流動(dòng)性和收奶限量?jī)蓚€(gè)方面制約，普遍都在控規(guī)模、減規(guī)模，因此推動(dòng)產(chǎn)能增長(zhǎng)的補(bǔ)貼都主要被乳企自有（控股）牧場(chǎng)獲得。也就是說(shuō)，這些補(bǔ)貼在紓困階段進(jìn)一步增加了乳企自有（控股）牧場(chǎng)相對(duì)于社會(huì)牧場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不利于社會(huì)牧場(chǎng)的發(fā)展。其次，噴粉補(bǔ)貼、增量收購(gòu)補(bǔ)貼沒(méi)有起到保障社會(huì)牧場(chǎng)交奶問(wèn)題。這兩項(xiàng)補(bǔ)貼的核心目標(biāo)應(yīng)該是鼓勵(lì)乳企更多收購(gòu)社會(huì)牧場(chǎng)原料奶，解決社會(huì)牧場(chǎng)交奶難問(wèn)題。但從實(shí)際情況看，由于未將乳企獲取補(bǔ)貼與保量、保價(jià)收購(gòu)社會(huì)奶源的責(zé)任相聯(lián)系，這種作用沒(méi)有表現(xiàn)出來(lái)。結(jié)果是，乳企一邊獲取政府的大量補(bǔ)貼，一邊要求社會(huì)牧場(chǎng)壓縮產(chǎn)能，同時(shí)還擴(kuò)張自有（控股）奶源。當(dāng)前奶業(yè)困難的核心問(wèn)題是社會(huì)牧場(chǎng)加速退出與生存空間被不斷擠壓的問(wèn)題，紓困政策的核心目標(biāo)應(yīng)是幫助社會(huì)牧場(chǎng)擺脫困境，但目前籠統(tǒng)的“奶業(yè)紓困”掩蓋了奶業(yè)困難的核心問(wèn)題和紓困政策的核心目標(biāo)。
四、促進(jìn)奶業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)和對(duì)策建議
1、以聚焦目標(biāo)、提高效能為基礎(chǔ)繼續(xù)推進(jìn)奶業(yè)紓困
雖然持續(xù)三年多的奶價(jià)下行已經(jīng)開(kāi)始觸底，但此種情況仍將延續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間，而當(dāng)前社會(huì)牧場(chǎng)普遍處于強(qiáng)弩之末的堅(jiān)持狀態(tài)，負(fù)債率較高，流動(dòng)性不足。乳企拒收、限收或銀行斷貸、抽貸都可能導(dǎo)致牧場(chǎng)倒閉。因此，一是提高紓困政策的精準(zhǔn)性，將保障社會(huì)牧場(chǎng)生存置于紓困政策核心位置。增量收購(gòu)、噴粉等補(bǔ)貼必須將社會(huì)牧場(chǎng)奶源保護(hù)作為前置條件，將履行保量保價(jià)收購(gòu)社會(huì)牧場(chǎng)奶源納入乳企及乳企自有（控股）牧場(chǎng)獲取政府補(bǔ)貼與支持的前置條件，將貸款貼息對(duì)象限定為社會(huì)牧場(chǎng)。二是提高紓困政策一致性。應(yīng)根據(jù)困難形勢(shì)，暫停或減少購(gòu)牛補(bǔ)貼等促進(jìn)產(chǎn)能增長(zhǎng)的政策，特別是停止向乳企自有（控股）牧場(chǎng)發(fā)放相關(guān)補(bǔ)貼。三是構(gòu)建有利于金融支持奶業(yè)紓困的保障機(jī)制，建立健全奶牛活體抵押反擔(dān)保機(jī)制和破產(chǎn)牧場(chǎng)資產(chǎn)保全與處置機(jī)制。四是嚴(yán)控乳企自有（控股）牧場(chǎng)逆勢(shì)擴(kuò)張，將落實(shí)產(chǎn)調(diào)控要求情況與乳企及乳企自有（控股）牧場(chǎng)獲取政府補(bǔ)貼、支持政策掛鉤。另外，也要防范奶價(jià)觸底后投機(jī)投資行為可能導(dǎo)致的問(wèn)題。防范產(chǎn)能過(guò)快反彈、阻礙市場(chǎng)回暖勢(shì)頭，確保底部盡快結(jié)束；防范乳企、集團(tuán)牧場(chǎng)利用優(yōu)勢(shì)市場(chǎng)地位，在抄底中收割處于困境的社會(huì)牧場(chǎng)。
2、以放寬加工準(zhǔn)入和加工主體多元化為突破口削弱壟斷、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)格局
優(yōu)化當(dāng)前以壟斷為重要特征的產(chǎn)業(yè)格局是破解奶業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨的一系列重大問(wèn)題的關(guān)鍵。削弱壟斷結(jié)構(gòu)，特別是在位企業(yè)壟斷權(quán)力，重點(diǎn)是放寬加工準(zhǔn)入：一方面，打破對(duì)新建加工企業(yè)的規(guī)模限制，促進(jìn)大中小規(guī)模加工企業(yè)多元化發(fā)展；另一方面，去除新建加工企業(yè)的空間距離限制，消除加工企業(yè)在區(qū)域?qū)用娴呐潘詨艛鄼?quán)利，提高原料奶購(gòu)銷的競(jìng)爭(zhēng)性。在此基礎(chǔ)上促進(jìn)新興加工主體發(fā)展、支持奶農(nóng)辦加工發(fā)展。
1.促進(jìn)新興加工主體發(fā)展。首先，要正確認(rèn)識(shí)這些企業(yè)在奶業(yè)困難時(shí)期的作用。以稀奶油、奶酪、乳蛋白等為主要產(chǎn)品的新加工企業(yè)在這輪奶業(yè)困難時(shí)期快速發(fā)展。因?yàn)檫@些新加工主體僅在低價(jià)時(shí)收取過(guò)剩奶源，甚至收購(gòu)散奶的價(jià)格大大低于原料奶生產(chǎn)成本，所以這些企業(yè)被認(rèn)為是困難時(shí)期的“最大贏家”“唯一贏家”，甚至是在發(fā)產(chǎn)業(yè)困難的財(cái)。但是，這些新興加工企業(yè)的發(fā)展至少發(fā)揮了以下三方面積極作用：一是最大程度地避免了倒奶，為被限量限價(jià)、拒收的農(nóng)戶提供了一定兜底作用；二是增加了平價(jià)乳制品的供給，一定程度上促進(jìn)了乳制品消費(fèi)需求增長(zhǎng)；三是這些企業(yè)的運(yùn)作模式一定程度上發(fā)揮了儲(chǔ)備調(diào)節(jié)功能。液態(tài)奶占比過(guò)高、缺乏儲(chǔ)備調(diào)節(jié)機(jī)制被認(rèn)為是這輪原料奶相對(duì)過(guò)剩不能得到管理和控制的重要原因。這些新興加工企業(yè)普遍是在低價(jià)時(shí)期大量收奶，加工成產(chǎn)品后再逐步銷售，也就是“奶價(jià)高的時(shí)候停產(chǎn)，低的時(shí)候囤貨”，某種程度上發(fā)揮了削峰平谷的儲(chǔ)備調(diào)節(jié)功能。另外，這些企業(yè)“高價(jià)不收，低價(jià)收”也不能簡(jiǎn)單看成投機(jī)倒把、乘機(jī)漁利，這主要是資源條件和發(fā)展階段決定的。這些企業(yè)一方面因?yàn)楫a(chǎn)品與進(jìn)口產(chǎn)品同質(zhì)，所以需要直面進(jìn)口產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)；另一方面因?yàn)榫罴庸ず蜕罴庸ぎa(chǎn)品種類少，副產(chǎn)品利用不充分，所以成本控制更難。而且國(guó)內(nèi)原料奶成本和價(jià)格因?yàn)橘Y源稟賦差異通常高于國(guó)外原料奶，如果這些企業(yè)按成本以上價(jià)格收購(gòu)原料奶，最終產(chǎn)品往往也失去與進(jìn)口產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)的能力。
其次，要充分認(rèn)識(shí)新興加工企業(yè)在未來(lái)奶業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局中的作用。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這些企業(yè)對(duì)于豐富乳制品供給、削弱產(chǎn)品市場(chǎng)與原料奶購(gòu)銷市場(chǎng)的壟斷都有重要作用。一是這些企業(yè)主要生產(chǎn)的乳制品都是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求增長(zhǎng)較快的產(chǎn)品，對(duì)于增加國(guó)內(nèi)產(chǎn)品供給、更好滿足城鄉(xiāng)居民乳制品消費(fèi)需求、促進(jìn)乳制品消費(fèi)需求增長(zhǎng)有重要作用。二是這些企業(yè)的增加將有助于打破當(dāng)前原料奶近乎寡頭壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，增加原料奶市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度，在產(chǎn)品需求和競(jìng)爭(zhēng)力允許的范圍內(nèi)推動(dòng)原料奶上漲。三是有助于抑制乳制品進(jìn)口增長(zhǎng)，維持國(guó)內(nèi)奶類消費(fèi)自給率。這些企業(yè)生產(chǎn)的深加工乳制品是未來(lái)驅(qū)動(dòng)國(guó)內(nèi)奶類消費(fèi)增長(zhǎng)的主要產(chǎn)品，也是近年進(jìn)口增長(zhǎng)較快的產(chǎn)品，要保證70%的奶源自給率，這些深加工產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)能力就必須隨著消費(fèi)增長(zhǎng)同步提高，并且能夠抵擋進(jìn)口產(chǎn)品的沖擊。從調(diào)查情況看，按我國(guó)資源條件和原料奶生產(chǎn)成本，這些企業(yè)隨著產(chǎn)品升級(jí)和技術(shù)升級(jí)，深加工產(chǎn)品完全可能具備直面進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)的能力。根據(jù)對(duì)寧夏某公司的調(diào)查，其收購(gòu)散奶的平均價(jià)格在2.2~2.3元/公斤，其生產(chǎn)的深加工產(chǎn)品的終端產(chǎn)品價(jià)格只要能夠達(dá)到同類進(jìn)口產(chǎn)品價(jià)格的70%就可以盈利。這意味著，在原料奶收購(gòu)價(jià)格升至3.2~3.3元/公斤，也就是超過(guò)國(guó)內(nèi)當(dāng)前原料奶生產(chǎn)成本的情況下，該企業(yè)部分產(chǎn)品在保證盈利的情況下產(chǎn)品價(jià)格仍能與進(jìn)口產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)。
再次，促進(jìn)新興加工企業(yè)發(fā)展要從強(qiáng)化資源保障和平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)等多方面入手。一要加強(qiáng)用地、金融信貸支持；二要鼓勵(lì)新興加工企業(yè)與社會(huì)牧場(chǎng)建立穩(wěn)定的原料奶購(gòu)銷關(guān)系，更好地發(fā)揮聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)作用；三要讓新興加工企業(yè)平等享受紓困階段的增量收購(gòu)等補(bǔ)貼政策；四要讓新興加工企業(yè)平等參與政策性消費(fèi)與采購(gòu)，調(diào)整學(xué)生奶采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，允許包括新興加工企業(yè)在內(nèi)的更多企業(yè)、更多產(chǎn)品參與競(jìng)爭(zhēng)。
2.支持奶農(nóng)辦加工發(fā)展。首先，允許奶農(nóng)應(yīng)是中國(guó)乳制品加工準(zhǔn)入制度改革的必要取向。在國(guó)際上，奶農(nóng)辦加工在世界主要奶業(yè)生產(chǎn)國(guó)（地區(qū)）都是普遍現(xiàn)象，歐盟和日本都有針對(duì)奶農(nóng)辦加工的扶持舉措。在國(guó)內(nèi)，允許奶農(nóng)辦加工有以下幾個(gè)方面作用：一是有利于地方傳統(tǒng)特色乳制品的發(fā)展。二是為一部分有意愿、有能力的牧場(chǎng)提供延伸產(chǎn)業(yè)鏈、獲取更多增值的機(jī)會(huì)，而這部分加工往往可以豐富乳制品供給的品類、業(yè)態(tài)和模式，可以進(jìn)一步滿足消費(fèi)者需求。同時(shí)，這部分加工的發(fā)展能夠帶動(dòng)對(duì)周邊原料奶的需求，能夠增加原料奶收購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性，有利于更好保障養(yǎng)殖場(chǎng)戶利益。三是在類似當(dāng)前的困難形勢(shì)下為奶農(nóng)提供部分兜底保障。
其次，促進(jìn)奶農(nóng)辦加工重點(diǎn)在加強(qiáng)服務(wù)保障的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)多元化發(fā)展。對(duì)奶農(nóng)辦加工最大的擔(dān)心是質(zhì)量安全問(wèn)題。根據(jù)調(diào)查，地方一些特色乳制品加工企業(yè)，即使有了SC證，仍會(huì)存在不少安全風(fēng)險(xiǎn)，包括污染源管理、原材料入庫(kù)檢查、生產(chǎn)車間衛(wèi)生、工藝過(guò)程衛(wèi)生等。但是，導(dǎo)致這些問(wèn)題的主要原因是意識(shí)不足和政策引導(dǎo)不足，不是簡(jiǎn)單的因?yàn)榻?jīng)營(yíng)管理能力、投資能力或規(guī)模太小等不足。確保奶農(nóng)辦加工的質(zhì)量安全，關(guān)鍵在于完善監(jiān)督管理與服務(wù)保障體系。歐盟為農(nóng)場(chǎng)和手工作坊的乳制品加工出臺(tái)了專門的良好衛(wèi)生實(shí)踐指南；日本針對(duì)奶農(nóng)辦加工，每年現(xiàn)場(chǎng)審查一次，每年對(duì)牧場(chǎng)老板開(kāi)展一次培訓(xùn)。為保障奶農(nóng)辦加工的質(zhì)量安全與可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)必須完善相關(guān)支持服務(wù)體系，包括：為奶農(nóng)辦加工提供規(guī)范化生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)，構(gòu)建與奶農(nóng)辦加工相適應(yīng)的質(zhì)量安全保障與市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)體系；為辦加工的奶農(nóng)提供專業(yè)技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理與市場(chǎng)營(yíng)銷等培訓(xùn)；為奶農(nóng)辦加工提供共享的質(zhì)量檢測(cè)服務(wù)、市場(chǎng)營(yíng)銷宣傳服務(wù)，引入更多上下游第三方服務(wù)主體，解決奶農(nóng)面臨的技術(shù)工藝、產(chǎn)品研發(fā)、市場(chǎng)營(yíng)銷短板。
3、以政策轉(zhuǎn)變與增強(qiáng)合力為著力點(diǎn)提升資源效率
國(guó)內(nèi)奶牛養(yǎng)殖家庭牧場(chǎng)快速削減，而歐盟、新西蘭等國(guó)家和地區(qū)仍然維持以家庭養(yǎng)殖為主的養(yǎng)殖模式，究其原因，不是其家庭牧場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)上或資源獲取上是最有競(jìng)爭(zhēng)力的，而是一系列政策制度推動(dòng)的結(jié)果，主要包括促進(jìn)種養(yǎng)結(jié)合的嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制、提高奶農(nóng)議價(jià)能力的組織制度、保障奶農(nóng)技術(shù)需求的社會(huì)化服務(wù)體系、以家庭牧場(chǎng)為重點(diǎn)的補(bǔ)貼制度。這些國(guó)家（地區(qū)）之所以堅(jiān)持這樣的養(yǎng)殖模式，就是為了維持奶業(yè)的民生屬性和提高奶業(yè)的資源效率。
當(dāng)前，我國(guó)要以提升資源效率為目標(biāo)提高奶業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策的一致性和合力，推動(dòng)政策體系從“促增產(chǎn)為主”向“促結(jié)構(gòu)調(diào)整為主”轉(zhuǎn)變，結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)是提升養(yǎng)殖環(huán)節(jié)在奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中的基礎(chǔ)地位、適度規(guī)模家庭養(yǎng)殖和社會(huì)牧場(chǎng)在奶牛養(yǎng)殖中的主體地位。一是健全有利于保障養(yǎng)殖端利益的體制機(jī)制和產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)環(huán)境。具體包括：探索建立養(yǎng)殖場(chǎng)戶集體議價(jià)制度，提高養(yǎng)殖場(chǎng)戶集體議價(jià)能力；建立全國(guó)統(tǒng)一的生鮮乳最低收購(gòu)價(jià)格指導(dǎo)方案，強(qiáng)化最低收購(gòu)價(jià)格約束力；加快建立第三方檢測(cè)等制度，限制加工企業(yè)濫用壟斷權(quán)力。二是強(qiáng)化對(duì)適度規(guī)模家庭養(yǎng)殖的支持。糧改飼等補(bǔ)貼實(shí)施有利于適度規(guī)模家庭養(yǎng)殖的級(jí)差補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，將本地化飼料資源利用、糞污按限量就近還田利用、種養(yǎng)一體化等納入補(bǔ)貼、用地、信貸支持等政策的審批條件。三是強(qiáng)化對(duì)社會(huì)牧場(chǎng)的支持。所有支持政策區(qū)分社會(huì)牧場(chǎng)與乳企自有（控股）牧場(chǎng)，以社會(huì)牧場(chǎng)優(yōu)先為原則限定支持對(duì)象或?qū)嵤┘?jí)差支持標(biāo)準(zhǔn)；督促乳企構(gòu)建有利于保障社會(huì)牧場(chǎng)發(fā)展的原料奶購(gòu)銷關(guān)系和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，作為乳企及乳企自有（控股）牧場(chǎng)獲取政府項(xiàng)目、政府補(bǔ)貼的前置條件。四是加快社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)及產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新。通過(guò)社會(huì)化服務(wù)保障適度規(guī)模家庭養(yǎng)殖的技術(shù)需求，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)效率提升；通過(guò)鼓勵(lì)第三方青貯收儲(chǔ)企業(yè)等為適度規(guī)模家庭養(yǎng)殖引入社會(huì)資本支持，解決融資約束。
4、以對(duì)乳企自有（控股）牧場(chǎng)的調(diào)控為重點(diǎn)提升產(chǎn)能調(diào)控能力
1.發(fā)揮政策資源作用，分層次逐步加強(qiáng)以乳企自有（控股）牧場(chǎng)為重點(diǎn)的產(chǎn)能調(diào)控。首先，要控制乳企自有（控股）牧場(chǎng)的逆勢(shì)擴(kuò)張，關(guān)鍵是切斷乳企向社會(huì)牧場(chǎng)轉(zhuǎn)移過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)和損失的途徑，讓乳企真正承擔(dān)產(chǎn)能擴(kuò)張導(dǎo)致的供需失衡的成本。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要從強(qiáng)化對(duì)社會(huì)牧場(chǎng)的保護(hù)入手。一要保護(hù)社會(huì)牧場(chǎng)基本生存空間。確定社會(huì)牧場(chǎng)產(chǎn)量基數(shù)和保底價(jià)格，強(qiáng)化乳企按基數(shù)保量、保價(jià)收購(gòu)社會(huì)牧場(chǎng)奶源的責(zé)任，以此作為乳企自有（控股）牧場(chǎng)新建擴(kuò)建審批的前置條件，也以此作為乳企及其自有（控股）牧場(chǎng)獲得政策支持的前置條件。二要保障原料奶購(gòu)銷公平環(huán)境，嚴(yán)格監(jiān)管原料奶購(gòu)銷中的壟斷行為。當(dāng)前重點(diǎn)包括：強(qiáng)化對(duì)生鮮乳購(gòu)銷合同的備案監(jiān)管，杜絕陰陽(yáng)合同、附加合同，將合同備案和執(zhí)行情況與政策支持掛鉤；實(shí)施原料奶質(zhì)量第三方檢測(cè)，不讓質(zhì)量安全檢測(cè)成為乳企變相行使壟斷權(quán)力的大棒；禁止對(duì)牧場(chǎng)的歧視性限制，比如日交奶10噸以下不簽約。其次，要按照更有利于社會(huì)牧場(chǎng)的保護(hù)與發(fā)展的要求全面完善奶業(yè)支持政策體系，優(yōu)化奶業(yè)用地、環(huán)保、信貸等政策，逐步提高社會(huì)牧場(chǎng)占比，壓縮乳企自有（控股）牧場(chǎng)規(guī)模。
2.建立常態(tài)化產(chǎn)能調(diào)控機(jī)制。一是加強(qiáng)產(chǎn)需監(jiān)測(cè)和供需關(guān)系研判、預(yù)警。加強(qiáng)奶類消費(fèi)需求監(jiān)測(cè)和近中期需求變動(dòng)趨勢(shì)研究；完善原料奶生產(chǎn)、供需關(guān)系監(jiān)測(cè)分析和預(yù)警；規(guī)范散奶購(gòu)銷關(guān)系，全口徑掌握原料奶流向。二是以供需關(guān)系監(jiān)測(cè)為基礎(chǔ)建立國(guó)內(nèi)原料奶生產(chǎn)總量調(diào)控目標(biāo)，確定調(diào)控目標(biāo)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，將落實(shí)調(diào)控目標(biāo)融入奶業(yè)年度支持政策制定與牧場(chǎng)補(bǔ)貼分配。三要強(qiáng)化商品化生產(chǎn)的奶牛的法定登記制度，為產(chǎn)能監(jiān)測(cè)、繁育體系建設(shè)、提升支持政策精準(zhǔn)性奠定基礎(chǔ)。四要細(xì)化牧場(chǎng)分類，區(qū)分社會(huì)牧場(chǎng)和乳企自有（控股）牧場(chǎng)，因地制宜制定適度規(guī)模家庭養(yǎng)殖的標(biāo)準(zhǔn)，為以適度規(guī)模家庭養(yǎng)殖和社會(huì)牧場(chǎng)發(fā)展為導(dǎo)向的支持政策提供基礎(chǔ)。
需要強(qiáng)調(diào)的是，配額不是當(dāng)前加強(qiáng)產(chǎn)能調(diào)控的合理選項(xiàng)。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)存在一些建立奶業(yè)生產(chǎn)配額制度以控制產(chǎn)能的呼聲。但是，當(dāng)前中國(guó)奶業(yè)產(chǎn)業(yè)不具備建立生產(chǎn)配額制度的條件，而且實(shí)施配額更可能有利于乳企鞏固壟斷地位。目前國(guó)際上牛奶生產(chǎn)實(shí)施配額制度的國(guó)家為了保障生產(chǎn)配額控制國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供給的政策效果，還需要同時(shí)實(shí)施貿(mào)易配額制度；為了確保養(yǎng)殖戶獲得配額制度的政策紅利，還需要進(jìn)一步構(gòu)建議價(jià)、定價(jià)機(jī)制和復(fù)雜的收益分配機(jī)制，這些還都需要相應(yīng)的組織制度保障和法律授權(quán)。[17-18]沒(méi)有貿(mào)易配額以及價(jià)格形成機(jī)制和收益分配制度的配合，生產(chǎn)配額一方面會(huì)導(dǎo)致更多進(jìn)口，另一方面在乳企自有（控股）牧場(chǎng)已占有大部分養(yǎng)殖份額的情況下，會(huì)成為乳企阻礙社會(huì)牧場(chǎng)進(jìn)入、獲取壟斷租金的新手段。根據(jù)調(diào)查了解，部分牧場(chǎng)不愿去產(chǎn)能、甚至逆勢(shì)擴(kuò)張，正是受到了實(shí)施生產(chǎn)配額政策預(yù)期的影響，希望在配額分配中獲得更有利的地位。
5、以規(guī)制與激勵(lì)并舉的手段推動(dòng)綠色低碳發(fā)展
首先，要強(qiáng)化規(guī)制與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖環(huán)境治理的源頭控制、過(guò)程約束與事后治理并重。重點(diǎn)以推動(dòng)種養(yǎng)結(jié)合、糞污資源化利用為導(dǎo)向，建立更加嚴(yán)格的奶牛養(yǎng)殖土地配套標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)新建、改擴(kuò)建牧場(chǎng)，將擁有或簽訂長(zhǎng)期合同、可以保證在土地承載力內(nèi)實(shí)現(xiàn)糞肥還田的農(nóng)地作為審批的前置條件。對(duì)現(xiàn)存的大規(guī)模牧場(chǎng)，設(shè)立過(guò)渡期，要求其通過(guò)租賃經(jīng)營(yíng)或協(xié)議還田等方式獲取與養(yǎng)殖規(guī)模相匹配的糞肥消納農(nóng)地。制定中國(guó)奶牛養(yǎng)殖碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立中國(guó)奶業(yè)碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查體系，開(kāi)展低碳養(yǎng)殖綠色標(biāo)識(shí)認(rèn)證，推動(dòng)奶牛養(yǎng)殖碳減排。其次，創(chuàng)新激勵(lì)綠色低碳發(fā)展的市場(chǎng)化工具與補(bǔ)償機(jī)制。將奶牛養(yǎng)殖碳減排納入國(guó)家自愿減排交易機(jī)制。開(kāi)展低碳乳制品認(rèn)證，完善養(yǎng)殖端對(duì)低碳產(chǎn)品溢價(jià)的分享機(jī)制。將糞肥就近還田、采取低碳飼喂技術(shù)納入對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)的補(bǔ)貼內(nèi)容，或作為領(lǐng)取其他補(bǔ)貼的條件。發(fā)展針對(duì)奶牛養(yǎng)殖的綠色金融，將貸款利率、授信額度與低碳綠色標(biāo)識(shí)認(rèn)證、糞污資源化利用率等養(yǎng)殖場(chǎng)綠色發(fā)展績(jī)效指標(biāo)掛鉤。再次，構(gòu)建有利于綠色低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式與組織體系。發(fā)展第三方專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)組織，通過(guò)統(tǒng)一收集、統(tǒng)一發(fā)酵、統(tǒng)一配送、精準(zhǔn)還田的服務(wù)聯(lián)結(jié)養(yǎng)殖場(chǎng)與種植戶，打造區(qū)域性農(nóng)牧循環(huán)共同體。鼓勵(lì)第三方有機(jī)肥生產(chǎn)與生物能源企業(yè)發(fā)展，克服糞污資源化、能源化利用的規(guī)模瓶頸，與輻射區(qū)域內(nèi)奶牛養(yǎng)殖構(gòu)建低碳綠色奶業(yè)聯(lián)合體。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，科研機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)、社會(huì)化服務(wù)企業(yè)提供服務(wù)的方式，探索建立適合家庭牧場(chǎng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系，促進(jìn)家庭牧場(chǎng)采用低碳育種、營(yíng)養(yǎng)調(diào)控等低碳養(yǎng)殖技術(shù)。
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